10月19日，南京市十六屆人大常委會第三十三次會議表決通過了“關于加強跨市域軌道交通運營和執法管理若干問題的決定”。鎮江市人大常委會也將于近期審議表決同題法規性決定。兩市的決定經表決通過后，擬同時提交省人大常委會審查批準，并于同日同步實施。

同期審議、同時提交、同步實施，南京都市圈跨市域協同立法，以軌道交通這一小切口切入，在全國實質性推進跨區域協同立法，為區域一體化發展作出了率先探索。

定題軌道交通，以法治助推跨區域同城化管理

今年是南京都市圈發展規劃落地的起步之年，交通運輸是南京都市圈區域一體化發展的先行領域、關鍵支撐和重要載體。記者翻閱相關規劃注意到，“十四五”期間南京都市圈各城市將重點發力互聯互通，寧句、寧馬、寧滁、寧揚等城際軌道交通線路將逐步從規劃圖成為現實跨界通途。

跨界新動作帶來治理新課題。軌道交通建設運營跨省界、市界，意味著不同行政區域存在管理主體、執法依據、執法標準等方面的差異。“尤其是南京至句容的寧句線即將于今年底前正式通車，迫切需要在硬件基礎設施通達的基礎上，統籌制度設計，構建綜合協同一體化聯動體系，為實現跨區域、同城化管理功能提供法治保障。”南京市人大常委會負責人告訴記者。

第三次南京都市圈城市人大常委會主任協商聯席會議上，“選擇南京都市圈城市間共同需求、共性問題的單一事項，實質性推進‘小快靈’區域協同立法探索”被正式寫入年度行動計劃。

南京市人大常委會負責人表示，此次協同立法是實質推進跨市域制度協同的務實之舉，有助于進一步強化跨市域城市治理現代化的法治支撐，推動生產要素在都市圈內跨區域自由流動和高效配置，不斷提升南京都市圈一體化高質量發展水平。

南京鎮江攜手試點，力圖創造先行經驗

為穩步推進南京都市圈跨市域協同立法，寧句城際軌道跨行政區執法問題被作為試點，由寧鎮兩市進行協同謀劃。由此，寧句軌道交通協同立法也成為國內首部針對跨市域軌道交通運營和執法管理工作進行規范的地方性法規。

開先河的法規怎么立？“經過反復研究，我們確立了重在體現協同，打破行政區劃界限，優化資源配置，以統一的法治環境助推區域協調發展的大原則。”南京市人大法制委主任委員姚正陸告訴記者，一方面堅持急用先行，強化有效制度供給，另一方面也立足于打造開放性的法規范本，既指導即將建成運營的寧句線的執法實踐，也為南京都市圈今后更大范圍的交通互聯預留制度接口，為解決寧揚、寧馬、寧滁等城際軌道交通執法問題積累經驗、提供方案，同時為國內其它城市市域軌道交通執法管理提供借鑒和參考。

立法“格局”很大，如何落地到具體法條？“我們堅持問題導向，主要圍繞如何統一寧句軌交的乘客行為規范、管理標準、執法平臺等寧鎮面臨的共性問題展開梳理分析。”據姚正陸介紹，寧鎮兩地人大常委會針對跨市域軌道交通管理存在的障礙、社會公眾對跨市域出行的實際需求，深挖難點痛點、聚焦主要矛盾，“我們并不追求大而全，而是抓住主要法律關系進行制度設計，需要幾條就定幾條，合理確定立法體裁，‘小快靈’區域出臺法規性決定，增強了立法針對性、時效性和可操作性。”

比如，軌道交通管理涉及規劃、建設、運營、安全保障等多方面事項，涉及多個部門職能，如果進行全方位調整，則顯得“越俎代庖”“疊床架屋”。“經過反復研究論證，本次立法確定了立法適用范圍，調整對象是‘跨市域運行的軌道交通’，即寧句線等城際軌道；針對的空間區域包括，一是‘本市行政區域’路段，與鎮江等地分別對接；二是‘列車車廂內部’，不涉及站臺等屬地管理區域。”姚正陸介紹，《決定》調整的事項范圍是“運營安全、設施容貌、環境衛生、乘車秩序等的管理”，至于規劃、建設等活動，則明確適用《南京市軌道交通條例》進行監督管理。

“相比于以往一些框架性、意向性立法，我們更關注實質性解決問題，更重視緊扣‘協同’確保立法質效。”姚正陸表示，這突出體現在制度對接上，即本著“不破行政隸屬、共同依法授權”原則，通過兩個城市分別立法，實現列車車廂內的執法主體、執法事項和執法尺度的統一。另外，立法還注意與既有的《南京市軌道交通條例》等法規銜接，確保對相關行為的規范“兩法保持一致”，維護法規體系穩定，降低守法、執法成本，提高法規可操作性。

共同授權軌道交通經營單位進行執法

翻閱決定送審稿，全文只有11條，以較短的篇幅對軌道交通跨市域管理關鍵問題作出了比較全面的回應。

在跨市域軌道交通管理機制的頂層設計上，本次立法按照有效整合資源、構建長效機制的原則，提出在市一級政府層面建立協調機制，相關城市開展區域共同治理，加強對重大問題的綜合研究，開展信息共享、突發事件應急處置合作等。“這有利于在現有框架內，以法治的方式逐步推動南京都市圈軌道交通運輸發展方式能級提升，實現基礎設施一體化、運輸服務同城化、治理能力現代化。”鎮江市人大常委會黨組副書記郭建評價說。

開展協同立法的出發點是解決跨市域軌道交通線路在不同城市內的執法問題，跨區域如何執法這一核心條款備受關注。《決定》規定，由寧鎮兩市人民政府共同確定軌道交通經營單位，根據本決定授權，行使軌道交通列車車廂內運營安全、設施容貌、環境衛生、乘車秩序等的相應管理權限，并在授權范圍內實施罰款等行政處罰。

姚正陸解釋說，這是在《南京市軌道交通條例》基礎上，進一步確立該市行政區域內軌道交通經營單位的執法主體地位，同時其他城市也對同一軌道交通經營單位依法賦權，實現執法主體的統一，且管理權限與立法調整范圍匹配。

記者了解到，寧鎮兩地近期召開的常委會會議分別審議通過相關決定，將于11月份同步提交省人大常委會批準后，于寧句軌道交通正式通車之日起同步實施。

□ 本報記者 陳月飛

通訊員 寧人宣

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